Neoprávněná činnost pro cizí moc zůstává trestným činem, rozhodl Ústavní soud

„Jsou-li odpůrci demokracie a hodnot, na kterých demokracie stojí, připraveni na ni útočit, musí být i demokratický režim připraven bránit se těmto atakům. Přezkoumávaná skutková podstata může sloužit i tomuto účelu,“ stojí v nálezu soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové. Nejsou k němu žádná odlišná stanoviska.

Soudkyně zdůraznila, že právní úprava nesmí omezit svobodu projevu. „Není možné používat tu skutkovou podstatu jako nějaký žolík nebo bianco šek pro potírání nebo boj s nepříznivými nebo nevyhovujícími politickými názory a projevy,“ řekla k nálezu Dolanská Bányaiová.

Skupina senátorů kritizovala mimo jiné způsob, jak se zákoník měnil. Šlo podle nich o nepřípustný přílepek k novele o prodlužování ochrany uprchlíků z Ukrajiny před ruskou agresí. S tím ale ÚS nesouhlasil.

„Podle ÚS lze najít vztah účelu pozměňovacího návrhu a účelu původního návrhu zákona právě v potřebě reagovat na bezpečnostní krizi vyvolanou invazí vojsk Ruské federace na území Ukrajiny. Ani skutečnost, že jde o obecnou skutkovou podstatu trestného činu nemířící pouze na Ruskou federaci, tento vztah nevyvrací,“ stojí v nálezu.

Kritici z řad senátorů úpravu označili za protiústavní i z věcného hlediska. Pojem „neoprávněná činnost“ je podle nich natolik neurčitý, že je v rozporu s Listinou základních práv a svobod – konkrétně se zákazem libovůle v oblasti trestního práva. „Je gumový, velmi snadno zneužitelný,“ řekl loni o paragrafu senátor Michael Canov (SLK). „Jaké konkrétní jednání bude už trestné, a které nikoli?“ ptali se senátoři v návrhu.

„ÚS připouští, že základní skutková podstata je formulována poměrně široce, nicméně ji lze vyložit ústavně konformním způsobem,“ reagoval soud v nálezu. Podobně jako u každého trestného činu bude zákon postihovat jen „skutky významné, tedy dosahující určité hranice společenské škodlivosti“. Případné excesy při uplatňování zákona mají korigovat obecné soudy, případně ÚS.

Za neoprávněnou činnost pro cizí moc v základní sazbě hrozí až pětileté vězení, v případě válečného stavu až patnáctileté. Vztahuje se na ty, kdo by pracovali pro cizí zemi nebo organizaci „v úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky“.

ÚS: Porušení jednacího řádu sněmovny není vždy důvodem ke zrušení zákona

Neoprávněná činnost pro cizí moc se do trestního zákoníku dostala i kvůli porušení jednacího řádu sněmovny, ÚS v tom však neviděl důvod k zásahu. Tehdejší sněmovní většina čelila opozičním obstrukcím, a proto předčasně ukončila rozpravu ve třetím čtení a zařadila hlasování o návrhu na pevně stanovený čas. Postup většiny v daném případě podle Dolanské Bányaiové „nedosahoval parametrů protiústavnosti“.

Už dříve, například v nálezu k předčasným důchodům, ústavní soudci konstatovali, že porušení jednacího řádu dolní parlamentní komory není automaticky důvodem ke zrušení takto schváleného zákona. Nechtějí poskytovat sněmovní menšině ochranu v případech, kdy jednací řád zneužívá k obstrukcím. Jinak by většina neměla šanci prosadit svou vůli, která je odrazem volebního výsledku.

Podmínkou je to, aby diskuse ve sněmovně byla dostatečně dlouhá a důkladná a aby se opoziční poslanci mohli vyjádřit, což podle nynějšího nálezu platilo i při projednávání neoprávněné činnosti pro cizí moc. Opoziční poslanci opakovaně vystupovali, například nynější premiér Andrej Babiš (ANO) měl dva přibližně hodinové projevy. „Přinejmenším některé z těchto projevů lze vyhodnotit jako obstrukční,“ stojí v nálezu.

ÚS nicméně opakovaně vybízí k úpravě jednacího řádu dolní komory. V nálezu také zdůraznil, že porušování jednacího řádu není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze to chápat jen jako naprosto krajní řešení. 

Canova nález zklamal

Senátora Canova, který stál v čele kritiků návrhu, nález ÚS zklamal. Dříve či později bude podle něj nová skutková podstata zneužita. „Je to jen otázka času,“ míní Canov. „Byl to zjevný přílepek, ale opravdu zjevný a jednoznačný,“ řekl také Canov.

Když poslanci vidí, co prošlo, budou to zkoušet znovu, doplnil advokát senátorů Jaromír Císař. Soud podle něj asi nechtěl dopustit, aby nová skutková podstata vypadla z právního řádu, protože ji považuje za potřebnou. „Musel velice zamhouřit oči a udělat velký kompromis, když připustil tak velké porušení čistoty legislativního procesu,“ míní Císař.

Předsedkyně senátorského klubu ANO Jana Mračková Vildumetzová za navrhovatele stížnosti řekla, že rozhodnutí ÚS respektuje. Nadále ale s odkazem na některé právníky trvá na tom, že formulace trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc je formulována vágně a je zneužitelná.

Členové bývalé vlády rozhodnutí ÚS přivítali

Do řízení před ÚS vloni vstoupila i tehdejší vláda Petra Fialy (ODS). V souladu s doporučeními ministerstev spravedlnosti, vnitra i zahraničí usilovala o to, aby soud návrh senátorů zamítl, a právní úpravu tedy ponechal v platnosti.

Expremiér Fiala nyní ocenil, že u neoprávněné činnosti pro cizí moc dal ÚS za pravdu bývalé vládě. „Obzvláště jsem rád, že soud vyzdvihl ‚důležitost principu bránící se demokracie‘,“ sdělil Fiala.

Předseda STAN a bývalý vicepremiér a ministr vnitra Vít Rakušan ocenil, že paragraf prošel testem ústavnosti. „Trvám na tom, že i dle informací bezpečnostních složek je nezbytný k tomu, abychom dokázali postihovat takové chování, které je přímou hrozbou pro naši bezpečnost a bylo dosud nepostižitelné,“ uvedl. Snahy o jeho zrušení vnímá jako podrývání strategické bezpečnosti Česka v době „zuřící hybridní války“.

Člen bezpečnostního výboru Jan Bartošek (KDU-ČSL) připomněl, že zrušení paragrafu před ÚS odmítl i současný premiér Andrej Babiš (ANO). „Což je v dnešní napjaté bezpečnostní situaci správné. Jen mě mrzí, že paragraf před volbami v rámci kampaně lživě kritizoval, stejně jako celou řadu jiných reforem Fialovy vlády, které nyní nicméně chce ponechat v platnosti," sdělil Bartošek.

Místopředseda TOP 09 Marek Ženíšek uvedl, že rozhodnutí soudu pokládá za správné. Připomněl, že policie v lednu obvinila podle tohoto paragrafu člověka podezřelého z činnosti pro čínskou zpravodajskou službu. Šlo o jeho první využití. „Nedávné stíhání špiona ukazuje, že zákon má smysl. Zvlášť v situaci, kdy je Rusko vůči ČR nepřátelskou mocností, je taková právní úprava nezbytná,“ uvedl.

Pirátská poslankyně Katerina Demetrashvili řekla, že soud výslovně připomněl význam obrany demokratického řádu. „Rozhodnutí vítám a doufám, že se tentokrát obejdeme bez pokusů ho zpochybňovat či znevažovat,“ uvedla.

Schillerová: Nebudu předjímat další postup

Současná vláda, která v programovém prohlášení slibuje ustanovení zrušit, se podle vicepremiérky Aleny Schillerové (ANO) s rozhodnutím seznámí a probere ho na koaliční radě i na jednání vlády. „Budeme se o tom bavit jak na koaliční radě, tak na vládě, nebudu předjímat další postup,“ odpověděla na dotaz, jak kabinet na rozhodnutí zareaguje. Podle místopředsedy sněmovního bezpečnostního výboru Radka Kotena (SPD) soud legitimizoval přílepky k zákonům.

Místopředseda poslaneckého klubu ANO Radek Vondráček je pro upřesnění ustanovení tak, aby ho nešlo zneužít proti politickým oponentům. „ÚS odkazuje na to, že se excesy vyřeší u soudů. Rozumnější bude předejít excesům novelou, a nevinné tak ušetřit od zatěžujícího soudního řízení,“ míní.

Legislativní proces provázely spory

Trestný čin spočívající v neoprávněné činnosti pro cizí moc schválila Poslanecká sněmovna už na konci roku 2024 jako součást novely zákona o prodlužování ochrany uprchlíků z Ukrajiny před ruskou agresí (někdy nazýváno též jako Lex Ukrajina VII).

Web Právní prostor připomněl, že v rámci druhého čtení projednávání tohoto zákona došlo v dolní komoře k předložení pozměňovacího návrhu skupiny poslanců, jehož cílem bylo doplnění trestního zákoníku a odpovídajících procesních úprav v trestním řádu o nový trestný čin spočívající v neoprávněné činnosti pro cizí moc. Server míní, že návrh byl přijat ve formě takzvaného přílepku, tedy bez věcné souvislosti s původním předmětem projednávané novely. Tehdejší ministr spravedlnosti Pavel Blažek (tehdy ODS) vloni v březnu v Otázkách Václava Moravce nicméně odmítl, že by šlo o přílepek. Obsah pozměňovacího návrhu jeho autoři převzali z vládní reformní novely trestního zákoníku. Tu sněmovna schválila až 30. května 2025.

Ve třetím čtení ve sněmovně novelu o prodlužování ochrany uprchlíků z Ukrajiny před ruskou agresí včetně nového trestného činu podpořilo 99 ze 177 přítomných poslanců. Proti hlasovali opoziční zákonodárci ANO, SPD a Pirátů. Současný předseda sněmovního zahraničního výboru Radek Vondráček (ANO) tehdy paragraf podobně jako později Canov označil za „gumový“.

„Nechceme-li čelit agresivnímu chování zpravodajských služeb cizích států na našem území se svázanýma rukama, pak musíme mít nástroje, jak zajistit bezpečí našich občanů. Zásadní je, že vše, co novela upravuje, bude řešeno orgány činnými v trestním řízení, kdy bude mít konečné slovo nezávislý soud,“ uvedla tehdy Bezpečnostní informační služba (BIS).

V lednu loňského roku novelu projednával Senát a neshodl se na zrušení žádné ze sporných úprav – zákon tak zpět do Poslanecké sněmovny nevrátil. Trestný čin spočívající v neoprávněné činnosti pro cizí moc kritici už tehdy označovali za příliš vágní a obecný, na základě čehož by dle jejich názoru mohlo dojít ke zneužití, hovořili i o „ústavně nepřípustném přílepku“. Podle Canova byli za obdobný trestný čin podvracení republiky odsuzováni odpůrci komunistického režimu. Zastánci naopak namítali, že nový trestný čin je součástí řádně připravené reformy trestního zákoníku a jeho dikce odpovídá formulacím jiných trestných činů.

Jako příklad, proč je zavedení nového trestného činu potřeba, zmínil tehdejší ministr vnitra Vít Rakušan (STAN) v Senátu případ bývalého pracovníka ministerstva zahraničí, který předával ruské zpravodajské službě informace z diplomatické pošty, nebo skupinu cizinců, jež shromažďovala informace o obchodních a nákupních centrech či mapovala pohyb předních politiků a novinářů. Nikdo z nich nemohl být podle tehdy platného práva potrestán.

Na začátku února loňského roku novelu podepsal prezident Petr Pavel. Následně ovšem čtyřiadvacet senátorů podepsalo podnět k ÚS na zrušení trestnosti neoprávněné činnosti pro cizí moc, který inicioval senátor Canov. Spolu s ním své podpisy pod návrh připojilo osm senátorů z frakcí tehdy vládních stran (k Canovovi z klubu STAN se připojili senátoři z klubu ODS a TOP 09 a z klubu KDU-ČSL a nezávislých). Pod podnět se podepsalo také všech čtrnáct členů senátorského klubu ANO. Podpisy připojily i tehdy nezávislá Jana Zwyrtek Hamplová, která se vloni v listopadu stala patnáctou členkou senátorského klubu ANO, a nezávislá senátorka Daniela Kovářová. Jak již bylo zmíněno, do řízení později vstoupila i Fialova vláda.

Své stanovisko soudu doručil také Institut H21 s organizacemi Iuridicum Remedium a Otevřená společnost. Nový trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc podle nich zasahuje do svobody projevu, může vést k autocenzuře novinářů, aktivistů i veřejnosti. Jeho zavedení je podle organizací v rozporu se základními principy demokratického právního státu.

Postoj současné vlády

Nad budoucností trestného činu ovšem bez ohledu na verdikt ÚS visí otazníky. V programovém prohlášení vlády ANO, SPD a Motoristů totiž stojí: „Zákon nesmí vágními formulacemi umožnit selektivní trestání. Proto zrušíme trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc“. Radek Vondráček 9. listopadu loňského roku v Otázkách Václava Moravce sdělil, že hnutí ANO už má připravené zrušení trestného činu a plánuje ho prosadit ve sněmovně. Paragraf označil za „pendrekový zákon“. Dodal však, že ANO se nikdy nebránilo například rozšíření skutkové podstaty trestného činu vyzvědačství.

Poslanec Libor Vondráček (Svobodní, klub SPD) ve stejné diskusi sdělil, že trestný čin je definován vágně a je v rozporu s principy demokratického právního státu. „Pokud o sobě chceme říkat, že jsme právní stát, musí být trestní právo co nejpřesnější,“ podotkl. Zrušení by podle něj mělo být bez náhrady.

Proti zrušení paragrafu se v pořadu naopak stavěl exministr vnitra Rakušan. Podle něj je nutné mít v současné situaci v trestním řádu instrument, který umožní trestat za to, že někdo dodává neutajované informace cizí moci. Může se jednat například o poskytování fotografií politiků, jejich rodinných příslušníků či kritické infrastruktury nebo vynášení informací, které nejsou v režimu utajované. Takové případy podle Rakušana nejsou trestně postižitelné. „V tom zákoně je jasně napsané, že musí být prokázán úmysl a vazba na cizí moc,“ dodal.

Advokátka Denisa Sudolská v rozhovoru pro server Seznam Zprávy v listopadu loňského roku sdělila, že už samotný fakt, že se politici o trestný čin přou, je jeho největší slabinou, protože jde o normu trestního práva, která by měla být jasná a srozumitelná. „Jeho největší slabiny jsou tedy už naprosto nejasné vymezení klíčových pojmů, kdy není zřejmé ani co je míněno činností, cizí mocí, natož pak neoprávněnou činností, což samo o sobě implikuje, že by zde snad mohla existovat oprávněná činnost škodící ústavnímu zřízení. Občan, novinář či kdokoliv jiný nemusí jasně vědět, kdy už se jeho jednání dostává do oblasti trestně postižitelné,“ vysvětlila.

První obvinění přišlo letos v lednu

Prvního člověka začala policie za neoprávněnou činnost pro cizí moc stíhat až letos v lednu. „V sobotu 17. ledna v ranních hodinách byla Policií ČR zadržena osoba podezřelá z příslušnosti k čínské zpravodajské službě. Tato osoba byla následně obviněna z neoprávněné činnosti pro cizí moc,“ uvedla 22. ledna BIS.

Server Seznam Zprávy napsal, že obviněný je pražským zpravodajem čínského deníku, jenž je stranickým médiem čínské komunistické strany. V Česku podle webu působil roky, tuzemská vláda mu opakovaně prodlužovala akreditaci. Dělal rozhovory s českými a slovenskými politiky, od kterých se podle bezpečnostních složek pokoušel sbírat informace, napsal server.

Ministr spravedlnosti Jeroným Tejc (za ANO) tehdy sdělil, že kabinet se zrušením trestného činu kvůli odborným výhradám stále počítá. K zavedené a konkrétní formulaci měl podle něj výhrady třeba Nejvyšší soud (NS). „Ty směřují především k tomu, že (trestný čin) nabízí vícero výkladů a je lehce zneužitelný. NS jistě není možné podezírat z toho, že by byl hnízdem čínského nebo ruského vlivu,“ dodal.

„Nevím, jak se to bude vyvíjet, ale rušení tohoto paragrafu z pohledu celé bezpečnostní komunity by problémem bylo,“ reagoval Rakušan, podle něhož se ten, kdo ho chce rušit, asi někoho bojí. Důležitost paragrafu ocenili i poslanci Pavel Žáček (ODS), Katerina Demetrashvili (Piráti), Jan Bartošek (KDU-ČSL) a Marek Ženíšek (TOP 09).

Komentář přidal i prezident Petr Pavel, podle něhož je zadržení člověka podezřelého ze špionáže pro Čínu důkazem, že trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc má svoje opodstatnění. Ještě 22. ledna se k situaci vyjádřil i premiér Babiš, který řekl, že změna zákona teď není na stole a koalice ji neřeší.